MODERNISASI SEKTOR PUBLIK:
MERUBAH STRUKTUR ORGANISASI
Perubahan Struktur dalam pemerintahan bertujuan untuk :
- Merespon prioritas baru
- Meningkatkan manajemen yang sudah ada
- Menempatkan beberapa fungsi yang sebelumnya terdapat dalam pelayanan publik untuk di privatisasi atau dikontrakan kepihak luar
Perubahan struktur pemerintah yang terbesar adalah melalui privatisasi aset negara , terutama di bidang : manufaktur, perbankan, air, transportasi publik, dan telekomunikasi.
Sejak tahun 2000, terjadi perlambatan dalam aktivitas privatisasi yang disebabkan oleh krisis ekonomi dan berkurangnya aset yang dapat dijual di negara yang lebih besar.
Perubahan struktural lain dari skala lebih kecil telah menciptakan kementerian baru atau sub-kementerian, penggabungan beberapa kementerian, atau Pembubaran kementerian. Seiring dengan masyarakat yang semakin kompleks dan perubahan cepat terjadi , pemerintah harus lebih sering melakukan perubahan dalam bentuk tersebut , tetapi sebagian besar telah di bentuk dalam skala kecil yang secara tidak mendasar mempengaruhi cara kerja pemerintah. Struktur pemerintahan secara keseluruhan biasanya tetap sama
Tapi selama lebih dari dua dekade terakhir, beberapa negara anggota OECD telah bergerak lebih dari sekedar mengadaptasi struktur organisasi dengan keadaan baru dan telah mulai menggunakan perubahan yang disengaja sebagai metode dalam reformasi kinerja dan nilai-nilai dalam pemerintah di seluruh bagian. Hal Ini mencakup setiap-hal dari mengubah komposisi kabinet dan jumlah kementerian dalam pemerintah untuk menciptakan badan perwakilan dari kementerian inti dan menyiapkan lembaga regulator independen (IRA).
Apakah perubahan-perubahan struktural baru dalam pemerintahan mencapai hasil yang diinginkan? Dan jika tidak, apa yang bisa pemerintah lakukan untuk membuatnya lebih efektif?
Policy Brief ini tampak pada tren saat ini dalam bagaimana cara pemerintah mengorganisir diri, kemungkinan dampak dari perubahan, dan bagaimana mengembangkan cara yang lebih baik untuk membuat pilihan kebijakan dalam hal ini.
Mengapa Pemerintah merubah struktur kerja
Sebagian besar reorganisasi pemerintah karena adanya masalah internal dan eksternal. Alsan internal dapat berupa hal-hal politik – memberikan jabatan strategis di kementerian kepada rekan politis, memperbesar kuota kabinet – atau dengan tujuan untuk meningkatkan proses umum manajemen dan pertimbangan budaya, pemerintah memecah, menggabung kementerian atau memisahkan antara lembaga pembuat kebijakan dengan pelaksana kebijakan.
Tekanan eksternal bisa berupa tekanan dari adanya kebijakan yang baru sebagai prioritas, sebagai contoh kasus 11 september 2001 di AS. Hal itu mebuat adanya usulan untuk membuat kementerian baru untuk keamanan tanah air dan kementerian yang menangani keamanan bandara. Hal ini menggambarkan kecendrungan pemerintahan di dunia ketika mengalami masalah dengan keamanan Negara, mereka memilih untuk memusatkan kewenangan.
Perubahan organisasi juga dapat menjadi alasan dari kepentingan politis untuk mengatasi suatu masalah. Tanpa adanya jaminan bahwa masalah lain dapat di selesaikan. Pada beberapa kasus re organisasi digunakan sebagai pengganti untuk mengambil keputusan yang sulit atau prioritas. menciptakan lembaga dan memberikan prioritas pekerjaannya tidak secara otomatis berarti itu akan diperlakukan seperti itu.
Dalam jangka waktu yang panjang, beberapa trend social utama, mempengaruhi cara pemerintah mengorganisasi tugasnya. Termasuk dibawah ini :
Diversifikasi, lebih mengukur dan mengatur output/hasil/kinerja daripada input dan proses, meningkatkan kecenderungan untuk diversifikasi organisasi. Beberapa Negara mengambil cara pandang bahwa output dapat di atur, hal itu penting pada apa tupoksi suatu organisasi.
Spesialisasi, ada peningkatan kebutuhan untuk kemampuan spesialis untuk masyarakat dan pemerintahan, dan pemerintah wajib untuk menyediakan pelayanan personal kepada masyarakat.
Insentif, ada suatu kecendrungan dari organisasi pemerintah, pemikiran mengenai pemberian insentif untuk memepengaruhi prilaku orang. Hal ini berarti upaya untuk meningkatkan budaya pelayanan umum termasuk perubahan dalam organisasi.
Membangun kepercayaan diri, Pemerintahan yang modern berupaya untuk meyakinkan rakyatnya bahwa kebijakan yang diambil sudah tepat dan terbaik. Dan perlu diperhatikan ada nilai symbolic yang peting dalam mengenalkan suatu organisasi yang baru. Pemerintah juga dapat menggunakan struktur baru sebagai perpanjangan tangan pemerintah untuk menyelesaikan suatu masalah dimana pemerintah langsung sulit untuk menyelesaikannya. Hal ini meningkatkan kepercayaan terhadap pengambil kebijakan dalam hal ini pemerintah yang diwakili oleh structural organisasi.
Akuntabilitas, kecendrungan pemerintah untuk lebih mengatur kinerja, hal ini dapat berkembang jika individu dapat lebih bertanggung jawab dan transparan dalam kinerja dan insentif mereka. Trend ini jauh dari “Faceless Bureaucrat” dan lebih kearah transparansi personal yang muncul untuk membuat preferensi terhadap struktur organisasi yang menangani hal tersebut.
Berapa Banyak Kementerian?
Jumlah kementerian dan strukturnya berubah terus menerus. Pemerintahan baru yang terpilih menyusun kementerian yang baru dan strukturnya. Tapi secara keseluruhan besaran dan jumlah kementerian pada Negara OECD meningkat drastis dari tahun 1950 dan stabil pada pertengahan tahun 1980an dan sejak itu bahkan menurun pada beberapa sector ekonomi. Sekarang, kebanyakan Negara OECD memiliki kabinet dan dewan antara 15 sampai 20 kementerian. Dimana titik pusat kabinet telah dibuat cukup ramping, sebagian mengadopsi model kabinet ministers membawahi beberapa Junior minister atau sekertaris negara.
Stabilnya jumlah menteri kabinet tidak mengherankan, karena setiap ekstrem reformasi jumlah kabinet tentu akan membuka beberapa kelemahan dari pemerintahan yang baru. Sementara kabinet yang ramping akan lebih mudah di manage dan efisien. Besarnya suatu grup artinya terdapat banyak orang dan kepentingan didalanmnya, tapi terkadang tidak dapat mengambil keputusan yang jelas.
Secara umum, suatu kabinet besar yang berdayaguna membutuhkan sistem politik yang kuat dan pemusatan administrasi, sistem sub komite yang berkembang dan standar proses birokrasi dan struktur antar kementerian, sedangkan cabinet yang ramping akan membutuhkan fungsi mekanisme yang kompetitif dalam budgeting dan funding.
Negara OECD rata-rata hanya memeiliki satu orang perwakilan tiap kementerian untuk duduk sebagai menteri di cabinet, kecuali new Zealand.dan secara umum ada kesamaan yang kuat dalam keputusan menentukan proses .
Dalam kerangka stabilisasi model cabinet dan ukurannya, kita dimungkinkan dapat mengambil kesimpulan bahwa kabinet yang besar lebih baik daripada cabinet yang ramping atau sebaliknya, hal itu tergantung pada sifat fungsi, pengaturan kelembagaan yang lebih luas, tujuannya, dan budaya organisasi itu sendiri.
Bagaimana pun organisasi yang kecil akan lebih focus dan lebih akuntabel, tetapi akan membuat pemungutan suara atau kesepakatan lebih sulit, sedangkan organisasi yang besar lebih berskala ekonomi dan dapat membuat suatu unit menjadi berfungsi, tetapi pengambilan keputusan internal kadang bertujuan politik.
Siapa yang Menentukan Saat Perubahan?
Instensitas dan frekuensi perubahan struktur organisasi sangat bervariasi untuk tiap negara, namun yang paling jelas : re-organisasi lebih sering terjadi pada periode setelah pemilihan umum.
Kementrian yang mempunyai peranan pokok seperti Pertahanan, Keuangan, dan Hubungan Luar Negeri jarang dilakukan re-organisasi, begitu pula dengan beberapa departemen yang mempunyai peranan pokok tak tergantikan dalam penyelenggaraan negara seperti Sekretariat Kabinet (Cabinet Offices) dan Sekretariat Anggaran (Budget Offices). Sehingga tidak aneh apabila biaya maupun resiko perubahan struktur pemerintahan secara menyeluruh tidak sebanding dengan manfaat yang akan diperoleh.
Sementara itu, bidang yang sering dire-organisasi ialah bidang yang berkaitan dengan kepentingan utama rakyat seperti Pertanian, Perikanan, Pertambangan, Pariwisata, Industri, dan Kesejahteraan Sosial. Beberapa pengamat berpendapat bahwa pembentukan kembali gabungan beberapa institusi merupakan hasil dari pengaruh kepentingan bebebrapa kelomplok. Ada sedikit keraguan bahwa tekanan dari kelompok-kelompok tersebut, khuhusnya yang mempunyai hubungan dengan partai politik, mempengaruhi pilihan struktur organisasi yang akan dipilih pemerintah untuk mendorong perubahan yang transparan dalam struktur organisasi.
Laporan dari State Service Commision di New Zealand menunjukkan adanya pengaruh yang tidak seimbang bahwa “Population” ministries (Kementrian untuk perempuan, warga Pasifik, Pemuda, dsb) telah memliliki pengaruh dalam menentukan kebijakan. Meskipun dalam Laporan tsb menunjukkan bahwa kelompok-kelompok tersebut tidak akan diwakilkan sebagaimana mestinya tanpa kementrian tersebut, namun dimungkinan bahwa tujuan lain dalam penentuan prioritas utama kelompok tersebut dapat digunakan untuk tujuan yang lebih baik dalam pemerintahan.
Mengapa Membentuk Kementrian Baru?
Pemerintah bisa membentuk kementrian baru dari nol maupun melalui pemisahan satu kementrian menjadi dua atau lebih kementrian. Tiap perubahan yang dilakukan akan menimbulkan tantangan tersendiri.
Seringkali pemerintah membentuk kementrian baru atau sekretariat negara di dalam kementrian tersebut, sebagai tanda adanya prioritas baru dalam kebijakan pemerintah, sebagaimana terjadi dengan adanya beberapa kasus yang menyangkut isu tentang perempuan dan lingkungan hidup dalam beberapa tahun terakhir. Sebagian besar negara telah membentuk kementrian yang mengurusi lingkungan sejak 1970an. Struktur baru tersebut memungkinkan penambahan kapasitas dalam lingkup kebijakan baru pemerintah dan membuka kesempatan untuk masuknya “orang-orang baru” dalam pemerintahan, diutamakan yang ahli dalam bidang tertentu. Namun, resiko dalam struktur baru teresbut adalah ‘’orang-orang baru” tersebut akan tetap terpinggirkan dalam pemerintahan, mempunyai posisi tawar yang lemah dan dikalahkan oleh menteri-menteri di bawahnya.
Meskipun demikian, prioritas baru pemerintah tidak selalu bertujuan membentuk kementrian khusus. Dalam beberapa kasus, kementrian yang bertanggung jawab pada isu-isu baru diberikan kebebasan atau otonomi, sedangkan kementrian lain terintergrasi dalam kementrian yang sudah ada. Selain itu karena adanya tambahan prioritas baru dalam kebijakan yang meliputi seluruh sektor dalam pemerintahan, seperti pertumbuhan yang terus menerus atau pertumbuhan regional. Beberapa negara anggota OECD telah membentuk kementrian tertentu untuk hal tersebut, mengutamakan pada hal pokok yang diproses dengan koordinasi meskipun terdapat bermacam-macam hal di dalamnya.
Membentuk arms length bodies: akankan memacu reformasi?
Secara tradisional, di sebagian besar negara-negara OECD, pemerintahan utama didefenisikan sebagai kementerian lembaga di tingkat eksekutif, yang langsung berada di bawah kendali menteri atau kepala negara di dalam sistem presidensial. Garis pertanggungjawaban ini menyediakan model pemerintahan yang sederhana di mana perumusan kebijakan dan pelaksanaan pelayanan ke pihak-pihak terkait yang berada di bawah sebuah pemerintahan benar-benar akuntabel kepada legislatif dan khususnya kepada masyarakat.
Dalam dua dekade terakhir, banyak negara yang mendistribusikan tanggung jawab pemerintahan kepada “arms length bodies”, sebuah badan khusus yang dibentuk oleh institusi pemerintahan utamanya. Lembaga ini terjangkau kontrolnya oleh politisi, dengan struktur hirarki yang berbeda-beda dari institusi asal dan dalam beberapa kasus bebas dari pengaruh politis. Arms length bodies dibentuk agar sistem pemerintahan lebih efektif dan efisien; atau untuk melegitimasi pembuatan keputusan dengan menyediakan beberapa kebebasan atas intervensi politik.
Pemerintah pada dasarnya telah menggunakan tiga metode utama untuk memisahkan badan-badan ini dari institusi utamanya. Metode pertama adalah sebuah struktur dan hirarki yang berbeda dari sebuah institusi utamanya. Yang kedua adalah membentuk lingkungan pengendalian yang berbeda untuk Arms length bodies ini,dengan mengecualikan secara sebagian atau secara keseluruhan dari aturan manajerial, keuangan dan kepegawaian yang biasanya berlaku untuk institusi utamanya. Dan yang ketiga adalah tingkatan otonomi manajemen. OECD menyebut hal ini sebagai “distributed governance”.
Lembaga arms length bodies ini terhitung memiliki anggaran dan jumlah pegawai di antara 50 sampai 75 persen di banyak negara-negara OECD. Selama 20 tahun terakhir, tiga tren utama telah mempengaruhi distribusi kekuasaan arms length bodies, yakni: meningkatkan otonomi manajerial dari sejumlah badan-badan pemerintah; kedatangan dari unit-unit baru; dan pembentukan badan-badan regulasi.
Banyak negara yang telah memiliki struktur pemerintahan pusat yang terpisah dari kementerian atau departemen dengan struktur tradisional dan atasnya berlaku struktur keuangan dan manajemen SDM yang berbeda. Di sejumlah negara, badan-badan ini adalah entitas legal yang terpisah; di negara-negara yang lain badan ini hanya berbeda secara institusi. Kebanyakan dari badan-badan yang telah lama berdiri ini telah dibentuk sepanjang waktu, sebagian dibentuk untuk alasan-alasan politis, dan sebagian yang lain untuk kepentingan manajemen pemerintahan. Sejumlah fungsinya berada di bawah cakupan hukum publik sementara sebagian yang lain di bawah hukum privat.
Sejumlah pemerintahan saat ini telah membentuk apa yang dapat disebut dengan “agensi”. Ini merupakan badan yang -kebanyakan- tetap merupakan bagian dari institusi induknya dan oleh karenanya bukan merupakan entitas yang terpisah. Agensi ini diatur dalam aturan-aturan kontraktual di dalam hirarki pelaporan dan agensi ini diuntungkan olah sejumlah kelonggaran atas pengendalian inputnya. Badan-badan ini telah secara spesifik digunakan dalam menjalankan pelayanan sebagai pemerintah, di bawah tekanan untuk meningkatkan fokus terhadap kinerja, dan akuntabilitas individual dari staf dan dari sisi organisasinya sendiri.
Inggris telah membentuk 131 agensi departemen sejak 1988, yang mempekerjakan lebih dari tiga perempat dari pegawai negeri sipilnya. Di Belanda, tahun 2004 diharapkan 80 persen dari pegawai sipilnya dapat bekerja di agensi departemen. Di negara lain yang berkebijakan untuk membatasi jumlah institusinya, seperti centres de responsabilite di Perancis atau program organisasi berbasis kinerja di Amerika Serikat, telah menekankan pada minimalisasi jumlah unit kepemerintahan. Di Korea Selatan, di mana 23 agensi departemen telah dibentuk sejak 1999 yang saat ini mempekerjakan lebih dari 5000 staf dan hanya menyerap 7 persen anggaran pemerintah.
Seberapa sukseskah arms length bodies?
Dalam hal memfungsikan badan dengan sejumlah otonomi manajemen, berbagai studi internal kepemerintahan menunjukkan pembentukan arms length bodies mengarah ke peningkatan efisiensi dan efektivitas atau ke perubahan budaya utama kepemerintahan. Di Inggris, sebuah laporan menyebutkan pemerintah telah mencapai “perubahan revolusioner” dalam hal budaya, proses dan akuntabilitas layanan yang langsung dijalankan oleh pemerintah pusat.
Dalam 50 tahun terakhir, hanya sedikit arms length bodies yang kembali ke hirarki institusi utamanya. Banyak negara yang selalu mencoba menemukan bentuk organisasi yang berbeda untuk mencapai bentuk institusi terbaiknya dalam mencapai kebutuhannya, dan, ide apakah sejumlah unsur penting dari pemerintahan utama harus berada dalam “arms length bodies” tidaklah dipertanyakan. Lembaga arms length bodies yang cukup banyak dibentuk di negara-negara OECD adalah regulator independen, yang menunjukkan bahwa pembentukan lembaga ini dapat menjadi sebuah alternatif yang lebih baik agar suatu institusi dapat mencapai tujuannya. Sebagaimana dipraktikkan di Amerika Serikat dan Kanada, keberadaan regulator independen sangat instrumental dalam pencapaian efisiensi dan akuntabilitas penerapan regulasi.
Tantangan yang dihadapi
· Banyaknya institusi dan struktur baru menimbulkan kerumitan dalam sistem pemerintahan. Rumitnya sistem membuat parlemen lebih sulit mengontrol jalannya pemerintahan. Hal ini dapat membuat kepercayaan masyarakat terhadap sistem berkurang.
· Rumitnya sistem membuat koordinasi lebih sulit. Kurangnya koordinasi membuat pemerintah kurang efektif dalam mencapai tujuan yang ditetapkan, serta dapat menimbulkan tumpang tindih tugas dan wewenang.
· Ketika institusi berada di luar hierarki sistem yang ada, kontrol politik terhadap institusi ini akan berkurang. Institusi ini bisa saja membuat kebijakan yang lebih berpihak pada kepentingan mereka daripada kepentingan publik. Kemungkinan terjadinya korupsi akan lebih besar.
Solusi
· Kerangka hukum untuk institusi di luar sistem harus dibuat dengan jelas. Termasuk hal-hal spesifik yang mungkin menyimpang dari ketentuan umum yang biasa berlaku di pemerintahan.
· Struktur dari setiap institusi yang akan dibentuk harus direncanakan dengan baik. Termasuk langkah-langkah perubahan secara bertahap dari sistem lama ke sistem yang baru.
· Kementerian-kementerian yang membawahi institusi-institusi ini harus mampu mengikuti laju perubahan dan beradaptasi dengan lingkungan baru.
Hal-hal yang kita pelajari
· Perubahan lingkungan yang lebih cepat dibandingkan masa lalu membuat perubahan di struktur pemerintahan lebih sering terjadi. Apabila kecenderungan menjadikan perubahan struktur sebagai alat politik dan manajemen, maka perubahan struktur pemerintahan akan lebih sering terjadi.
· Banyak negara membuat institusi pemerintah yang berada di luar sistem pemerintahan utama. Hal ini membuat transparansi pemerintah di mata masyarakat berkurang. Sebagian negara mengatasinya dengan membuat payung hukum yang memberikan pilihan-pilihan bagi tiap-tiap institusi, namun secara keseluruhan tetap memiliki standar yang sama.
· Perubahan struktural bisa memberikan manfaat yang besar bagi kemajuan pemerintahan. Namun risiko yang mengikutinya juga besar. Manfaat terlihat di awal, tetapi risiko biasanya baru terlihat belakangan. Restrukturisasi mengalihkan fokus pegawai, dan fokus manajemen dalam menghadapi permasalahan yang sedang terjadi.
· Kadang-kadang dampak yang ditimbulkan dari perubahan struktur lebih luas daripada yang direncanakan. Dampaknya tidak hanya mempengaruhi institusi yang bersangkutan namun pemerintah secara keseluruhan. Pemerintah harus yakin, manfaat restrukturisasi lebih besar daripada risiko yang ditimbulkan dan pilihan-pilihan lain telah dipertimbangkan dengan matang.
· Peran serta politik dalam perubahan struktur pemerintah tidak bisa dihindarkan. Para pejabat dan pegawai pemerintah harus mampu menghadapi perubahan-perubahan yang terjadi akibat perubahan politik. Para pejabat harus mampu berpindah di tempat yang berbeda dan menjalankan fungsi dengan sama baiknya.
· Perubahan struktur tidak menjamin terjadinya perubahan manajemen. Tercapainya tujuan dari perubahan struktur membutuhkan kepemimpinan yang bagus dan komitmen dari setiap orang yang terlibat dalam proses tersebut.
· Beberapa negara telah sukses menerapkan perubahan struktur di sektor publik dalam pemerintahan mereka. Ada dua hal penting yang perlu diingat. Pertama, terdapat perbedaan besar di negara-negara ini dalam membentuk dan mengatur institusi independennya. Kedua, sukses mereka banyak tergantung pada budaya politik dan administrasi di mana mereka terikat. Struktur organisasi yang sama di lingkungan institusional yang berbeda akan menghasilkan hasil yang berbeda.
